LES SUJETS

Quatorze ans d'ALENA et la crise de la tortilla de maïs

Quatorze ans d'ALENA et la crise de la tortilla de maïs

Par Ana de Ita

En janvier 2008, le commerce agricole entre le Mexique, les États-Unis et le Canada sera totalement libéré, à la fin de la période de transition de l'Accord de libre-échange nord-américain (ALENA). Tous les produits des États-Unis et la plupart de ceux du Canada pourront entrer dans le pays sans aucun type de protection ou de conditionnement, y compris le maïs.


En janvier 2008, le commerce agricole entre le Mexique, les États-Unis et le Canada sera entièrement libéré, à la fin de la période de transition de l'Accord de libre-échange nord-américain (ALENA). Tous les produits des États-Unis et la plupart de ceux du Canada [1] peuvent entrer dans le pays sans aucun type de protection ou de conditionnement. Il devrait en être de même pour les exportations du Mexique vers les deux autres pays.

L'ALENA dans la campagne mexicaine

L'ALENA, signé entre les États-Unis, le Canada et le Mexique, est entré en vigueur le 1er janvier 1994. L'accord agricole du chapitre VII favorise la libéralisation totale des échanges dans le secteur agricole et forestier de la région. Parmi tous les accords commerciaux internationaux, les engagements pour l'agriculture établis dans l'ALENA entre le Mexique et les États-Unis sont les plus radicaux, puisqu'ils incluent la libéralisation de tous les échanges agricoles et agroalimentaires dans un délai maximum de 14 ans.

L'ALENA est le premier traité qui associe deux pays développés et un pays sous-développé sur un pied d'égalité. Le secteur agricole au Mexique présente de grandes asymétries et des ressources économiques, technologiques, de production et de politique agricole pour soutenir l'agriculture, par rapport à ses homologues aux États-Unis et au Canada.

Les engagements du chapitre agricole de l'ALENA sont décisifs pour le Mexique car avant même sa signature, 75,4% des exportations du secteur étaient destinées aux États-Unis et 69% des importations provenaient de ce pays [2]. Les États-Unis ont importé presque tous les produits que le Mexique a destinés à l'exportation et ont contribué pour plus des trois quarts des importations mexicaines. Le commerce extérieur du Mexique a été fortement orienté vers les États-Unis. En revanche, le Mexique n'a fourni que 12% des importations agricoles des États-Unis et a acheté l'équivalent de 7% de ses exportations. Les exportations agricoles du Canada vers le Mexique représentent 28% de ses exportations totales et les exportations du Mexique vers le Canada représentent 8% des importations canadiennes.

Au Mexique, la négociation de l'ALENA s'est déroulée sans tenir compte de la société civile. L'incorporation du secteur agricole et forestier était l'une des questions les plus controversées en raison des profondes asymétries entre l'agriculture mexicaine et celle des États-Unis et du Canada.

Depuis 1989, le Mexique avait entamé un processus de modernisation de l'agriculture "en raison des chocs du marché". L'ouverture commerciale, le retrait de l'État de la plupart des activités économiques, la réduction des subventions, la privatisation ou l'élimination de la plupart des entreprises publiques, sont les objectifs qui ont guidé la politique agricole. Toutes les réformes néolibérales promues ont abouti à l'ALENA, mis en œuvre en 1994. Le Traité est devenu «le cadenas qui ferme la porte et empêche les réformes d'être inversées» [3]. Séparer les effets des réformes des effets du traité est pratiquement impossible.

Les États-Unis ont promu l'ALENA comme mesure de sécurité dans leurs relations avec le Mexique et le Canada pour renforcer la stabilité économique dans les deux pays et garantir la permanence des réformes politiques et commerciales réalisées depuis le milieu des années 1980 [4]. Selon la première évaluation de l'USDA (United States Department of Agriculture selon ses siècles en anglais), l'une des principales réalisations du traité a été d'éviter que le Mexique ne soit tenté de recourir à des politiques protectionnistes pendant la crise de 1995 [5] .

Le traité garantissait que les réformes structurelles drastiques promues dans l'agriculture seraient maintenues pendant les quatorze années de sa validité et seront consolidées en tant que politiques agricoles institutionnelles, malgré leurs effets dévastateurs pour les producteurs, principalement pour les paysans.

Le Mexique est un exemple historique des effets causés par une libéralisation agricole extrême, dans un marché agricole international organisé sur la base de la protection et des subventions de l'État, où les prix sont égaux indépendamment des différences de coûts de production, de rendements ou de subventions à l'agriculture et procurent des revenus extraordinaires à ceux-ci. qui peut produire au moindre coût.

Les effets de l'Accord agricole de l'ALENA: 1994-2006

1. Commerce extérieur et croissance économique

Les décideurs néolibéraux partent de l'hypothèse que l'augmentation du commerce international conduit à un plus grand développement économique et que l'ouverture commerciale se traduit par des gains pour tous les acteurs s'ils se spécialisent dans des domaines où ils ont des avantages comparatifs [6]. Cependant, les profondes asymétries de l'agriculture mexicaine par rapport à celle des États-Unis et du Canada signifient que, d'une manière générale, les principaux secteurs de production des céréales et oléagineux de base, de l'élevage, à l'exception de la volaille, et de la sylviculture n'ont aucun avantage sur ceux de vos concurrents. .

La plupart des produits agricoles ont été libéralisés en 2003, mais les produits "sensibles", qui dans le cas du Mexique sont le maïs, les haricots et le lait écrémé en poudre bénéficient d'une protection "extraordinaire" jusqu'en 2007. Cependant, comme nous le verrons plus tard, le gouvernement mexicain a décidé de favoriser importateurs et pendant de nombreuses années n’ont pas utilisé la protection à laquelle ces trois produits ont droit. Les importations de sucre et de haute teneur en fructose de maïs, qui ont fait l'objet d'une polémique commerciale au sein du panel de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) et celles de cuisse et de cuisse de poulet, qui ont obtenu une sauvegarde spéciale entre 2003 et 2007, doivent également être ouvertes .

Les États-Unis doivent autoriser les importations de brocoli, concombre, asperge, melon, pastèque, sucre et jus d'orange qui bénéficient toujours de protections. Sugar a eu une négociation finale basée sur les accords parallèles, qui ont éliminé les avantages pour les exportations du Mexique vers les États-Unis.

À la fin de la période de transition, la période pour établir des sauvegardes bilatérales prend également fin, ce qui s'appliquerait lorsque l'une des parties pourrait prouver que les importations en provenance d'une autre partie causent un dommage à la branche de production nationale [7].

Depuis 2003, la possibilité d'utiliser des sauvegardes spéciales qu'avaient certains produits agricoles a expiré. Les sauvegardes s'appliquaient lorsque les importations dépassaient les contingents définis et permettaient l'application du tarif existant avant l'ALENA [8]. Le Mexique avait des garanties spéciales pour les importations de porcs vivants, de porc, de jambons, de saindoux, de bacon, de volaille, de pâtes de dinde et de poulet, d'œufs, de produits à base de pommes de terre, de pommes fraîches, d'extrait de café et de jus d'orange. Les États-Unis pourraient appliquer des sauvegardes spéciales pour les produits horticoles sur une base saisonnière.

Le commerce extérieur agricole a augmenté près de trois fois depuis l'ouverture commerciale. Du fait que le Mexique avait engagé un processus unilatéral d'ouverture du secteur agricole depuis le milieu des années 80 [9], entre 1993 et ​​2002, les importations ont augmenté à un rythme plus rapide que les exportations (avec un taux de croissance annuel moyen de 7,3%, contre 4,4%) et ce n'est qu'à partir de 2003, à l'issue de la période d'allégement fiscal de dix ans, que les exportations mexicaines ont augmenté, comblant l'écart. Depuis l'ALENA, le Mexique est devenu le troisième marché en importance pour les produits agricoles des États-Unis.


La balance commerciale agricole et alimentaire a été déficitaire pendant toutes les années de l'ALENA, sauf en 1995, lorsque l'agriculture avait un solde positif grâce au fait que la dévaluation du peso et la récession ont fonctionné comme les meilleurs tarifs. Les importations sont tombées de 3 milliards de dollars en 1994 à 2,5 milliards de dollars en 1995. L'excédent a duré pendant que l'inflation atteignait une dévaluation et, en 1996, la balance agricole était de nouveau déficitaire.


Entre 2001 et 2004, le déficit commercial agricole était en moyenne d'environ un milliard de dollars par an. Cependant, pour 2005, il y a eu une réduction significative du déficit (-385 millions de dollars), qui a diminué encore plus en 2006. Dans l'ALENA, les asymétries du secteur agricole mexicain ont permis une période d'allégement fiscal plus longue pour certains produits sensibles, mais le le gouvernement a supprimé unilatéralement cette protection et a ouvert le secteur plus rapidement que les deux autres pays. Pour cette raison, entre 2004 et 2006, le déficit agricole a commencé à diminuer, les exportations ayant augmenté davantage (36,4%) que les importations (16,3%), puisqu'elles avaient augmenté au cours des années précédentes. Le solde agricole s'est rapproché d'un équilibre précaire l'année dernière.

Le déficit de la balance alimentaire pendant les années de l'ALENA était en moyenne de 1,3 milliard de dollars et, depuis 2001, il est resté entre 2,00 et 2,5 milliards de dollars. En 2003, le déficit alimentaire a atteint 2,7 milliards de dollars. À partir de 2004, à la fin de la période de transition pour la plupart des produits, le déficit a commencé à diminuer en raison de l'ouverture des marchés des États-Unis et du Canada aux exportations mexicaines. La valeur des exportations a augmenté de 70%, tandis que les importations ont augmenté de 42,5% entre 2003 et 2006.

Cependant, la croissance du commerce extérieur agricole n'a pas signifié une plus grande croissance dans le secteur comme le suggèrent les néolibéraux. Entre 1989 et 1993, le secteur a connu une croissance annuelle moyenne supérieure à celle de la période de l'ALENA (2,5% par an, contre 1,9%).


Au cours des deux périodes, le secteur agricole est passé en deçà de l'économie dans son ensemble (3,1 et 2% respectivement), mais l'écart s'est creusé à partir de 1996. Le secteur agricole a réduit sa participation au produit intérieur brut (PIB) total de 5,8% en 1993, à 5% treize ans plus tard.

La population employée dans le secteur primaire [10] a été considérablement réduite, de 8,2 millions de personnes en 1991 à 6,1 millions en 2006, conformément à l'intention des concepteurs de politiques néolibérales qui pensaient que le développement du pays passait grâce à la réduction de la population dédiée aux activités économiques du secteur agricole et forestier. La population occupée dans le secteur primaire représentait 26,8% de la population active totale en 1991, mais elle a été réduite à 14,6% seulement en 2006 [11].

Selon une évaluation commandée par le gouvernement [12], entre 1992 et 2002, il y a eu un épuisement de la population qui dépend des activités agricoles. Le nombre de ménages agricoles est passé de 2,3 millions en 1992 à 575 000 en 2002, et ceux à revenus mixtes sont passés de 1,5 million à 900 000 au cours de la même période.

L'incapacité du Mexique à concurrencer les États-Unis dans le secteur agroalimentaire a provoqué la migration récurrente de travailleurs agricoles et menace d'éteindre la génération de remplacement des paysans actuels.

2. Commerce agricole et souveraineté alimentaire

L'ALENA a été signé en cherchant à profiter des débouchés commerciaux internationaux des produits agricoles avec des avantages comparatifs pour améliorer la balance commerciale déficitaire ces dernières années. Les États-Unis et le Canada sont deux des exportateurs de céréales les plus importants et les plus efficaces au monde, tandis que le Mexique est un exportateur compétitif de fruits et légumes. Cependant, cela n'implique pas une complémentarité entre les secteurs de la région. Pour le Mexique, la négociation a impliqué un changement dans la configuration des cultures.

Sur la surface nationale totale, seuls 12,3% sont consacrés à l'agriculture, environ 54% sont destinés à la production animale et 26% à la production forestière. 71% de la superficie consacrée à l'agriculture est consacrée à la culture des céréales de base et des oléagineux. En termes généraux, le Mexique n'a pas d'avantages comparatifs avec la production animale, avec les céréales de base et les oléagineux, ou avec la production forestière aux États-Unis. Les fruits, les légumes et les produits tropicaux comme l'ananas, la canne à sucre, le café, sont les seuls qui peuvent avoir un avantage, cependant, les fruits n'absorbent que 6% de la surface consacrée à l'agriculture et les légumes les 3%.


Les céréales de base et les oléagineux sont les principales cultures de la majorité des 3,1 millions de producteurs, dont 85% sont des paysans avec des parcelles de moins de cinq hectares [13] tandis que seuls 500 000 environ sont consacrés à la production de légumes et de fruits. les producteurs moyens et grands parce que les coûts d'investissement élevés ne le rendent pas réalisable pour les paysans.

Le commerce agroalimentaire du Mexique avec les États-Unis repose sur l'importation d'aliments de base - maïs, soja, riz, blé, sorgho, lait, huiles et graisses, bœuf, porc et poulet - en échange de l'exportation de tomates, de poivrons ., fruits et légumes, bovins d'engraissement, crevettes, mais surtout bière et tequila.

En 2006, quatre produits représentaient 73% des exportations agricoles du Mexique: les tomates, les légumineuses et les légumes, les fruits frais et les bovins vivants.

Les importations de produits de base, maïs, soja et oléagineux, sorgho, blé, riz et coton représentaient 60% des importations agricoles. Les importations de maïs ont augmenté de façon exponentielle à la suite de l'ALENA.

Dans le cas de l'alimentation, pour 2006, plus de la moitié des exportations mexicaines sont concentrées dans quatre produits: la bière, la tequila, les crevettes et les fruits et légumes en conserve. La bière et la tequila représentent 26 et 10%. En 2006, les exportations de bière ont atteint 1 138 millions de dollars. Le sucre et le jus d'orange, considérés comme les gagnants des négociations de l'ALENA, ont perdu de leur importance et ont réduit leur participation aux exportations de 11,7 et 5,3% respectivement à seulement 2 et 1% en 2006.

Les principales importations sont la viande de bœuf, de porc et de volaille, le lait en poudre, les huiles et graisses, les céréales, le malt et l'extrait de malt. Depuis l'ALENA, les producteurs de porc des États-Unis ont augmenté leur participation au marché mexicain de 130% et les importations mexicaines de bœuf et de veau ont été multipliées par cinq.

Ainsi, alors que les exportations agricoles et alimentaires du Mexique sont concentrées dans un petit nombre de produits de luxe pour les élites des États-Unis, le Mexique a perdu la capacité de nourrir sa population et accru sa dépendance à l'égard des importations de produits de base.

Intégration du marché: concentration et mouvements

L'un des effets les plus évidents de l'ALENA était la concentration régionale et l'intégration de la production et des marchés. Au Mexique, sans réglementation ni protection de l'État, de nombreuses petites unités de production paysannes ont succombé à la concurrence des exportations qui ont inondé le marché intérieur. Les grands producteurs, mieux dotés en terres, en irrigation, en intrants et en crédit, ont profité de l'ouverture pour se moderniser et absorber une plus grande partie des marchés intérieurs.

Le gouvernement mexicain a éliminé les sociétés de réglementation étatiques qui opéraient dans le secteur agricole. Le vide laissé par l'État a été mis à profit par les filiales transnationales d'entreprises américaines, dont beaucoup étaient liées par des fusions ou des achats d'actions avec les entreprises mexicaines les plus fortes. L'intégration du marché nord-américain au profit des transnationales est un fait inédit, qui a été réalisé selon des schémas différents selon le type de production, mais qui dans tous les cas impliquait un transfert de revenus du secteur paysan vers le secteur des entreprises, avec la médiation étatique.

Les producteurs de tomates pour l'exportation situés à Sinaloa, l'un des rares secteurs à succès de l'ALENA, ont formé une région commerciale avec des producteurs de Floride, aux États-Unis, mais ont également déplacé de petits producteurs familiaux des États centraux, qui approvisionnaient le marché intérieur qu'ils contrôlent désormais également. .

Les marchés des céréales de base comme le maïs, le blé, le riz et le soja sont contrôlés par très peu de sociétés transnationales, filiales de sociétés américaines, qui participent des deux côtés de la frontière. En plus d'influencer la fixation des prix à la production et de participer aux importations, ils peuvent agir comme des monopoles, comme ils l'ont fait lors de la crise de la tortilla de 2007.

Après la crise économique de 1995, au cours de laquelle très peu de petits agriculteurs et aviculteurs ont survécu, la production nationale de bovins, de porcs et de volailles a été modernisée en se concentrant sur un petit nombre de grandes entreprises, dont beaucoup étaient des transnationales étatiques. Le gouvernement mexicain a décidé de les soutenir en supprimant la protection des importations de céréales de base qu'ils utilisent comme intrants et a soutenu l'intégration du marché régional nord-américain.

L'investissement étranger direct

L'un des principaux engagements de l'ALENA était le "traitement national" pour les investisseurs étrangers (chapitre XI), qui a forcé le Mexique à modifier ses lois sur l'investissement. L'ALENA a renforcé le droit des investisseurs étrangers de conserver les bénéfices de leurs investissements initiaux.

Les concepteurs néolibéraux des politiques ont donné à l'investissement étranger direct le rôle de moteur du développement économique, mais malgré les réformes, l'investissement étranger n'a pas atteint le terrain. Selon les données officielles, en 1994, les investissements directs étrangers dans le secteur agricole s'élevaient à 10,8 millions de dollars, alors qu'en 2004, ils étaient de 16,3 millions [14]. Au début de l'ALENA, le secteur n'absorbait que 0,1% de l'investissement total et en 2004, il en absorbait moins, 0,09%.

Une situation différente se produit dans le secteur des aliments et boissons, où l'ALENA a encouragé une augmentation des investissements directs étrangers, dont la moitié provient des États-Unis. En 2005, les investissements directs des États-Unis dans les industries de transformation des aliments ont atteint 2,9 milliards de dollars, tandis que les investissements mexicains aux États-Unis étaient de 1 milliard de dollars. [15]

En outre, les ventes de produits alimentaires au Mexique associées aux investissements directs des États-Unis se sont élevées à 6 milliards de dollars en 2003, chiffre supérieur à celui des exportations de produits alimentaires des États-Unis vers le Mexique [16]. Les principales marques d'aliments transformés aux États-Unis sont vendues au Mexique.

Dans les produits intermédiaires, les investissements étrangers en provenance des États-Unis jouent un rôle important dans la minoterie, le commerce des céréales et la transformation de la viande. Certaines des plus grandes entreprises mexicaines du secteur agroalimentaire ont également renforcé leur présence sur le marché américain, comme c'est le cas de Gruma, sur le marché de la farine de maïs et des tortillas.

Dans la campagne mexicaine, la présence et la participation sur le marché intérieur des principales sociétés transnationales basées aux États-Unis qui absorbent une part importante des marchés du maïs, du soja, du blé, du riz, de la volaille, des œufs et de la viande de porc ont été renforcées. Le marché mondial de l'agriculture et de l'alimentation est l'un des plus concentrés, les processus d'intégration verticale et horizontale ont été d'une grande importance depuis les années quatre-vingt.

Balance sous-produits: céréales de base et oléagineux

L'ALENA impliquait de sacrifier la production de céréales de base, en échange d'un accès aux marchés pour la production de fruits et légumes tropicaux. La production de céréales de base et d'oléagineux et les producteurs qui s'y consacrent sont les perdants nets du chapitre agricole du traité.

Entre 1991 et 2001, le nombre de producteurs de céréales de base a diminué de près d'un million, passant de 4,1 millions de producteurs à 3,1 millions [17]. Ceci est cohérent avec la diminution de 852 000 hectares de surface consacrée à sa production entre 2000 et 2005 [18].

Le Mexique est considéré comme un pays importateur net de produits alimentaires. Plus de 80% des importations agricoles sont des céréales de base, des oléagineux et des produits dérivés. Les importations ont augmenté régulièrement depuis l'ALENA et, en 2006, elles avaient plus que doublé. Chaque année, le Mexique dépense en moyenne plus de quatre milliards de dollars en importations de céréales de base et d'oléagineux. Le Mexique est le premier marché pour les exportations américaines de coton et de sorgho, le deuxième marché pour le maïs, après le Japon, et le troisième marché pour le blé et le soja.

L'ouverture du marché a entraîné une augmentation des importations de toutes les céréales de base et une concurrence pour le marché intérieur, faisant baisser les prix. Depuis les réformes (1989), les prix intérieurs des céréales ont chuté de 50%.

Dans l'ALENA, le gouvernement mexicain a promis de libéraliser la plupart des céréales et oléagineux de base dans un délai ne dépassant pas dix ans, qui a expiré en 2003. Seuls le maïs et les haricots conserveraient une protection extraordinaire jusqu'en 2007.

Pour le riz, il n'a instauré qu'un tarif de 10% qui serait progressivement éliminé jusqu'à sa disparition en 2003. Avant l'ouverture, quatre tonnes de riz sur dix étaient importées, mais en 2006, sept tonnes sur dix consommées étaient importées. La production a été réduite de près de moitié et la plupart des petits producteurs ont cessé leurs activités, leurs prix intérieurs ayant chuté de 55% entre 1989 et 2006.

Le traité a négocié la libéralisation immédiate du tarif saisonnier de 15% qui maintenait le sorgho, principal aliment du bétail. La production de sorgho a chuté considérablement lorsque sa protection a été supprimée, mais à partir de 1997, elle a commencé à se redresser et a atteint les niveaux avant l'ouverture. La croissance du bétail a été couverte par les importations. Actuellement, un tiers de la consommation nationale apparente provient des importations. Dans le même temps, les prix du sorgho ont baissé de 57% entre 1989 et 2005. En 2006, ils se sont légèrement redressés, sous l'effet de la hausse des prix internationaux du maïs.

Le blé était le seul produit qui, en termes de rendements, avait des niveaux de concurrence avec la production américaine. Elle avait la protection de ses importations contre un permis antérieur, qui au début de l'ALENA a été modifié par un maigre droit de 15%, à réduire jusqu'en 2003. Les importations de blé sont passées d'absorber 9% de la consommation nationale avant l'ouverture commerciale de 1989, à représentent plus de la moitié en 2006. La production de blé n'était plus rentable pour de nombreux producteurs et a été réduite de 27%, ses prix ayant baissé de 48% sous la pression des importations.

Blé

Le cas du maïs dans l'ALENA est paradigmatique, car il illustre le comportement du gouvernement et des entreprises transnationales qui ont bénéficié de la libéralisation.

Le maïs est la culture la plus importante au Mexique, en termes de volume de production, de superficie ensemencée, de valeur de production et de nombre de producteurs. Dans la négociation de l'ALENA - fondée sur la théorie des avantages comparatifs - le maïs était l'un des principaux problèmes, car il ne pouvait pas concurrencer la production des États-Unis et du Canada. Du point de vue des décideurs politiques, l'activité de 85% des producteurs, avec des exploitations de moins de cinq hectares, ne serait pas compétitive; 4,7 millions d'hectares devraient être convertis en une autre culture et 7,1 millions de tonnes de maïs cesseraient d'être produites sur cette surface. La petite production paysanne de maïs a dû disparaître, alors qu'elle représentait plus de la moitié de la production nationale, même si elle en utilisait la moitié pour l'autoconsommation.


La réalité était différente: les politiques différenciées pour les céréales de base et les oléagineux en 1989 et 1993 ont conduit à remplacer les cultures par le maïs. D'autres céréales et oléagineux avaient subi un processus d'ouverture et de déréglementation préalable à partir de 1989. L'agriculture mexicaine a subi un phénomène de maicification causé par le manque de protection d'autres cultures. La production de maïs entre 1989 et 1993 a augmenté de 65%, passant de 11 millions de tonnes à 18,1 millions de tonnes.

L'augmentation de la culture du maïs s'est produite dans les zones irriguées, dans les États du nord-ouest, principalement à Sinaloa, traditionnellement vouées aux cultures commerciales, dont beaucoup sont destinées à l'exportation. La superficie consacrée au maïs dans les zones pluviales est restée relativement constante.

Sans le consensus de la société civile, le gouvernement mexicain a accepté de libéraliser le maïs dans le Traité. Selon leurs hypothèses, l'ouverture commerciale forcerait la reconversion des cultures vers des produits plus compétitifs sur le marché international.

Dans l'ALENA pour le maïs, la protection était convenue par le biais de contingents tarifaires, pour la plus longue période d'allégement fiscal ¾ 15 ans ¾ proche de l'expiration en 2008, ce qui, selon les négociateurs, permettrait aux producteurs de s'adapter à une économie ouverte [19].

Pendant la période de l'ALENA, l'augmentation de la production de maïs n'a pas enregistré de réductions, mais au contraire a augmenté et dépasse actuellement 20 millions de tonnes. Ces indicateurs suggèrent qu'il n'y a pas d'autres alternatives de production pour les néomaiceros des années 1990.

Importations de maïs pendant la période de l'ALENA

Le maïs est le perdant net des négociations de l'ALENA dans le secteur agricole. Après 14 ans de fonctionnement, la prétendue protection extraordinaire de la culture a été systématiquement supprimée depuis 1996, (à l'exception de 1994 et 1997), par décision unilatérale du gouvernement mexicain. Il n'y a pas eu de période de transit pour la production de maïs, mais en fait, c'est sur le marché libre. Les importations de maïs ont systématiquement dépassé le contingent négocié et les excédents n'ont pas payé le droit correspondant. Cela impliquait l'élimination de la protection pour environ 3,2 millions de producteurs, la plupart des petits producteurs du pays.


L'augmentation des importations n'a pas répondu à un manque de production ou à des prix intérieurs supérieurs aux prix internationaux. Pendant plusieurs années, les prix payés pour le maïs importé étaient plus élevés que ceux du maïs mexicain. Le cœur du problème se trouve dans les programmes de soutien des exportations agricoles promus par le gouvernement des États-Unis par l'intermédiaire de la Commodity Credit Corporation (CCC) [20], auprès de laquelle les importateurs de maïs obtiennent des prêts à long terme à des conditions favorables. L'importation de céréales devient ainsi une affaire financière [21].

En un an seulement, entre 1995 et 1996, la consommation de maïs a augmenté de 3 millions de tonnes. Jusqu'en 1990, au Mexique, il était interdit de donner du maïs au bétail, car c'était l'aliment de base de la population, mais à partir des réformes, cette interdiction a été supprimée et à partir de 1996, le secteur de l'élevage est le principal destinataire des importations de maïs.

Les consommateurs du grain [22], ont établi les relations et le pouvoir politique nécessaires pour influencer la politique agricole et commerciale: ils ont évité de se voir imposer les tarifs élevés autorisés par l'ALENA et ont libéré le marché à leur profit. Le gouvernement mexicain a fait un dumping aux producteurs nationaux de maïs en éliminant les tarifs qui protégeaient leur production.

La politique d'attribution de quotas supérieurs à ceux négociés dans l'ALENA impose aux agriculteurs les coûts d'ajustement et de libéralisation de la principale culture mexicaine, au profit des importateurs qui sont membres des maillons secondaires de la chaîne de production, parmi lesquels certaines des plus grandes sociétés transnationales.

À partir de 1999, le gouvernement mexicain a supprimé l'entreprise publique Conasupo (Compañía Nacional de Subsistencias Populares), chargée de réglementer le marché des céréales de base pour soutenir les producteurs et les consommateurs. Le maïs était le seul produit qui, après l'ALENA, était encore commercialisé par cette entreprise. La disparition de Conasupo a laissé les producteurs entre les mains d'un petit nombre de grandes sociétés transnationales, les seuls acheteurs de leurs récoltes: Maseca, Minsa, Cargill, Arancia et Archer Daniels Midland (ADM). Ces entreprises sont également les principaux importateurs et les principaux exportateurs aux États-Unis. Cargill, ADM et Zen Noh contrôlent 81% des exportations américaines de maïs [23]. Ces dernières années, ils ont absorbé une bonne partie des subventions accordées par le gouvernement mexicain pour la commercialisation des surplus de maïs. Le marché privé du maïs se consolide rapidement, tandis que les transnationales des deux pays renforcent leur intégration, aux dépens des producteurs.

Lorsque les restrictions ont été supprimées, les exportations américaines ont augmenté de façon spectaculaire. La plupart des exportations sont du maïs jaune, qui est utilisé comme fourrage pour le bétail. Las exportaciones de maíz blanco para consumo humano no son significativas e incluso se redujeron a partir del año 2000. El amplio acceso al maíz de Estados Unidos redujo los precios internos del maíz en un 59% entre 1991 y 2006, para permitir la expansión de las industrias avícola y porcícola. Además las mayores dos compañías mexicanas fabricantes de harina de maíz Maseca y Minsa se han posicionado en el mercado mexicano y extranjero.

Para el año 2001, 189 empresas importaron 6.1 millones de toneladas de maíz [24]. El sector pecuario absorbió el 47.1% del volumen; a su interior las empresas fabricantes de alimentos balanceados para ganado, son quienes absorbieron un mayor porcentaje, mientras los engordadores únicamente adquirieron el 4%. El sector almidonero absorbió el 31.2% de las importaciones, a su interior destaca Arancia-Corn Products International como la primera empresa importadora de maíz; el sector harinero adquirió el 11% de las importaciones y de estas Maseca absorbió la mayor proporción. Diconsa la única filial del sistema Conasupo, absorbió el 3.7% de las importaciones, en lugar de cumplir su función social de apoyar las compras directas a los productores nacionales. A partir del año 2003, debido a la presión ejercida por las organizaciones campesinas a través del Movimiento El Campo No Aguanta Más y de la opinión pública, Diconsa dejó de importar maíz y únicamente se abasteció de las cosechas nacionales, una vez comprobada su participación en la contaminación transgénica del maíz nativo [25].

La mitad de las importaciones récord del año 2001, las absorbieron nueve grandes empresas de capital mexicano o estadounidense: Arancia-Corn Products International, Minsa, Maseca, Archer Daniels Midland (ADM), Diconsa, Cargill, Bachoco, Pilgrims Pride y Purina. Varias de ellas están vinculadas entre sí a través de asociaciones, o coinversiones en un proceso de concentración e integración continua.

La distribución y el procesamiento primario de granos son los eslabones de la cadena de abasto de alimentos mundial que se encuentran mas concentrados [26]. Operan en México tres de los mayores carteles mundiales en el sector comercializador de granos básicos: el formado por Cargill-Continental; el integrado por adm -Maseca y el formado por Minsa-Arancia-Corn Products International. Diconsa importa muchas veces a través de ADM.

La crisis neoliberal de la tortilla

Al iniciar el año 2007, la tortilla registró una abrupta alza de precios (entre un 42 y un 67%) al pasar de 6 pesos, a un mínimo de 8.50 pesos, que desplomó el poder de compra de los salarios. La crisis de la tortilla es la muestra del fracaso de las políticas neoliberales para la agricultura y la alimentación, que han impulsado desde hace 25 años los sucesivos gobiernos.


Para el caso del maíz en el modelo de sustitución de importaciones, el Estado había impulsado una política agrícola que tendía hacia la autosuficiencia alimentaria. Para ello había construido alrededor de los productos básicos un sistema de acopio y compra a los productores, de transformación, comercialización y distribución de productos básicos. El sistema Conasupo institución fundada desde el cardenismo (1936-1941) para evitar el control monopólico y la especulación con los productos básicos tenía entre sus funciones ser el único y posteriormente el principal importador y exportador de productos básicos, en un sistema de economía cerrada, en donde la agricultura estaba protegida por permisos previos de importación. También era su función manejar una reserva reguladora que garantizaba el abasto de productos básicos para cerca de tres meses. Conasupo funcionaba como el principal abastecedor de la industria de molinos y masa nixtamalizada para la fabricación de tortillas. El esquema permitía asegurar el control del precio de la tortilla, elemento central en un país con salarios muy bajos. En este sistema a los productores se les garantizaba un precio de garantía y a los consumidores un precio máximo de venta, ambos precios se apoyaban con subsidios.

Pero las políticas neoliberales que el TLCAN institucionaliza, modificaron de raíz las funciones de regulación del Estado y eliminaron las instituciones que la hacían posible, partiendo del supuesto de que el mercado se autoregula. Como parte de la negociación del TLCAN, antes de su puesta en marcha, se eliminaron los precios de garantía y en 1999 Conasupo fue liquidada. También en este año los consumidores pobres recibieron un duro golpe pues el subsidio a la tortilla que llegaba a 1.2 millones de familias fue eliminado.

La escasez de maíz en los primeros meses del año 2007 fue producto de tres factores:

• La especulación de los grandes monopolios que dominan actualmente el mercado del maíz y la tortilla en México.

• Los compromisos del TLCAN de abrir totalmente el sector agropecuario a las importaciones de Estados Unidos partir del 1 de enero del 2008 y que para el 2007 han provocado el aumento de la dependencia alimentaria de las importaciones de Estados Unidos.

• El aumento de precios del maíz en el mercado internacional debido al aumento de la demanda para producir etanol, pero que en una economía abierta tienen gran influencia en el mercado doméstico.

El aumento de precios en México no fue por una falta de producción nacional, ya que en el 2006 se produjeron 21.9 millones de toneladas que puede considerarse una producción récord. También se importaron volúmenes récord de maíz: 7.3 millones de toneladas de maíz amarillo y 254 mil toneladas de maíz blanco, que llegan a 10.3 millones de toneladas si se toman en cuenta las importaciones de maíz quebrado. En el año de crisis por desabasto de maíz, las existencias de maíz alcanzaron los mayores volúmenes.

Las comercializadoras acapararon las cosechas del año 2006 y a principios del 2007, pretextando escasez del grano en un momento de aumento de los precios internacionales y de bajos inventarios, elevaron especulativamente los precios.

Las empresas obtuvieron ganancias extraordinarias, pues compraron el maíz de la cosecha otoño-invierno 2005-2006, que inicia en abril a los productores de Sinaloa y Tamaulipas en 1,450 pesos y a los productores del ciclo primavera-verano 2006, que inicia en septiembre en 1,760 pesos, pero a finales de diciembre lo podían vender entre 3,000 y 3,500 pesos, provocando que el precio de la tortilla se disparara. Ni siquiera tuvieron que costear el pago de los costos financieros, ni de almacenamiento, ya que el programa de subsidios para la comercialización de excedentes [27], operado por la Secretaría de Agricultura, es destinado casi exclusivamente a las grandes comercializadoras como Cargill, Maseca, Minsa, Arancia, y les otorga subsidios para la pignoración, el almacenamiento, las maniobras, fletes, cabotaje y exportación. Las organizaciones campesinas acusaron el uso que de estos programas hicieron las comercializadoras para "secar" artificialmente el mercado.

Las organizaciones denunciaron que Cargill compró y almacenó 600 mil toneladas de maíz de Sinaloa [28]. La Secretaría de Economía, la de Agricultura y ASERCA, apoyaron para que 1.5 millones de toneladas de maíz de la cosecha de otoño-invierno de Sinaloa se exportaran con subsidios a Estados Unidos, Centro y Sudamérica o se utilizaran para el consumo de ganado por las grandes empresas como Bachoco en Sonora, también con subsidios, lo que provocó una escasez artificial de maíz blanco para consumo humano.

En Estados Unidos al aumentar la demanda de maíz amarillo para la producción de etanol, la superficie dedicada a la siembra de maíz blanco se redujo, las empresas transnacionales con base en México aprovecharon la coyuntura para exportar maíz blanco a sus plantas de Estados Unidos y Sudamérica. La estadística oficial únicamente registró la exportación de 174,413 toneladas de maíz en el 2006 [29], por lo que queda la duda del destino de grandes volúmenes de maíz.

Durante el ciclo otoño-invierno 2006-2007, Cargill no acudió a comprar maíz en Sinaloa como normalmente acostumbra, lo cual permite suponer que contaba con inventarios de maíz en su poder.

El precio del maíz en el mercado mundial aumentó por el crecimiento de su demanda para la elaboración de etanol, pero ese incremento no tuvo relación con el precio al que se vendió en México.

La crisis de la tortilla benefició con una mayor proporción del mercado a las dos grandes empresas productoras de harina de maíz: Maseca y Minsa. En México la tortilla se elabora mediante dos métodos diferentes. El tradicional proceso de nixamalización absorbe la mitad del mercado (51%) y es realizado por cerca de tres mil pequeños molineros, (muchos de ellos actualmente clientes de Cargill). El restante 49% de las tortillas se fabrica con harina de maíz. La industria de la harina de maíz es sumamente concentrada en México ya que sólo cuatro empresas dominan el mercado, siendo el Grupo Industrial Maseca el número uno, con un 73% de participación de mercado, mientras Minsa, Agroinsa y Harimasa se dividen el resto. Las tortillas fabricadas con harina de maíz se distribuyen principalmente en las grandes tiendas de autoservicio como Wall-Mart. La crisis de la tortilla ampliará la proporción del mercado para las tortillas fabricadas con harina de maíz, pues las grandes empresas y cadenas de distribución pueden reducir sus márgenes y venden la tortilla en un precio 30 % menor, al precio máximo establecido de manera concertada entre el gobierno y los industriales.

Los productores pecuarios que utilizan como insumos el maíz y que se han beneficiado estos últimos catorce años de la eliminación de la protección a los campesinos, se proponen elevar los precios de la carne, la leche, el huevo y el pollo, todos ellos alimentos básicos, debido al aumento de los costos del maíz.

El último año de vigencia del periodo de transición del TLCAN, las empresas transnacionales que controlan el mercado de los productos básicos en México, muestran su capacidad monopólica y actúan en contra de productores y consumidores.

La crisis de la tortilla muestra que uno de los supuestos básicos del TLCAN, el de beneficiar a los consumidores, sin importar el sacrificio de los campesinos es una falacia macabra.

* Ana de Ita es investigadora del Centro de Estudios para el Cambio en el Campo Mexicano (Ceccam) y analista para el Programa de las Américas en www.ircamericas.org . Este trabajo fue originalmente publicado por GRAIN y contó con el apoyo del Servicio de Desarrollo de las Iglesias, Evangelischer Entwicklungsdienst (EED). Articulo completo con gráficos en http://ircamericas.org/esp/4721

Notas:

[1] El TLCAN está integrado por tres Tratados: el de Estados Unidos y Canadá; el de México y Estados Unidos; y el de Canadá y México. Canadá dejó fuera de los Tratados con Estados Unidos y México, los sectores de lácteos, aves y huevo que mantienen un sistema de administración de la oferta.

[2] Shwedel, Kenneth, "El tlc y el cambio estructural" en: Encinas, A, J. de la Fuente y H. Mackinlay, (coords.), La disputa por los mercados. TLC y sector agropecuario, México, editorial Diana, 1992.

[3] Luis Hernández, "TLC, Corte de caja", en Cuadernos del Ceccam No.7, México, 1996.

[4] USDA, ers, Leaders T., T. Craford y Link, J. Coord. NAFTA International Agriculture and Trade, op. cit., septiembre de 1997. p. 8.

[5] Ibíd. 7.

[6] Alejandro Díaz Bautista, "El tlcan y el crecimiento económico de la frontera norte de México", en Revista Comercio exterior, Vol. 53, No. 12, México, diciembre 2003 p. 1090.

[7] Secofi, TLCAN, texto oficial, Capítulo VIII.

[8] Secofi, TLCAN, Texto oficial, Artículo 703.

[9] México ingresó al GATT en 1986. A partir de este momento cambió drásticamente su política de protección a los sectores productivos nacionales.

[10] Incluye agricultura, ganadería, silvicultura, caza y pesca.

[11] Inegi, Anuario Estadístico de los Estados Unidos Mexicanos, 2006. Hasta 2004 los datos se refieren a la población de 12 años o más y para el 2005 se refieren a la población de 14 años y más lo que impide la comparación en los años recientes.

[12] Romero José y Alicia Puyana, Diez años con el TLCAN, las experiencias del sector agropecuario mexicano, El Colegio de México. Pp 227.

[13] Aserca, Número de productores de acuerdo al Procampo, 2001.

[14] Los métodos para reportar IED en México han tenido variaciones lo que dificulta su comparación entre años, sin embargo y a pesar de sustanciales variaciones en el periodo 1994-2004, la IED nunca fue mayor a los 93 millones de dólares. Secretaría de Economía, Registro Nacional de Inversión Extranjera.

[15] Zahniser Steven, NAFTA at 13. Implementation nears completion, Economic Research Service, USDA, March 2007. 9.

[16] Ibid, p. 10.

[17] INEGI, Censo Agrícola y Ganadero, 1991 y Aserca, Procampo, 2001.

[18] Sagarpa, las hectáreas sembradas con granos básicos y oleaginosas pasaron de 14.2 millones en el 2000 a 13.3 millones en el 2005.

[19] La protección a través de aranceles—cuota consiste en determinar una cuota de importación que entrará al país libre de aranceles, pero cualquier volumen por arriba de la cuota está sujeto a aranceles altos. Para el maíz la cuota inicial estipulada para Estados Unidos fue de 2.5 millones de toneladas y para Canadá de 50 mil toneladas. Estos volúmenes aumentarían un 3% cada año. El arancel inicial fue de 215%, este arancel se reduciría gradualmente hasta llegar a cero en el año 2008.

[20] CCC Export Credit Guarantee Program (GSM-102) y CCC Intermediate Export Credit Guarantee Program (GSM-103).

[21] Ver: de Ita Ana, Schwentesiuss Ruta, ¿Cuánta liberalización aguanta la agricultura? Impacto del tlcan en el sector agroalimentario, Cámara de Diputados, LXII Legislatura, Comisión de Agricultura, México, 2000.

[22] Del total de importaciones de maíz en 1996, al sector pecuario le correspondieron el 46%; a Conasupo 20%; a la industria harinera 16%; a la industria almidonera 11 %; y a las empresas comercializadoras 7%. La Conasupo importó 1 millón 270 mil toneladas durante este año.

[23] Ver: de Ita Ana, El control transnacional del mercado de maíz en México y su responsabilidad en la contaminación transgénica del maíz nativo" en RAPAL, UACH, Memoria del Foro, México, agosto 2002.

[24] Según la información del Comité de Cupos de Importación de Maíz, Aserca, Sagarpa.

[25] Ver, de Ita Ana, "Maíz transgénico en México: apagar el fuego con gasolina", en: Muñoz Julio, Alimentos transgénicos, México, Siglo XXI editores, 2003.

[26] Ver: de Ita Ana, " El control transnacional del mercado de maíz en México y su responsabilidad en la contaminación transgénica del maíz nativo" en RAPAL, UACH, Memoria del Foro, México, agosto 2002.

[27] Programa de Apoyos Directos al Productor por Excedentes de Comercialización para Reconversión Productiva, Integración de Cadenas Agroalimentarias y Atención a Factores Críticos, que incluyen entre las modalidades de apoyo los subsidios para: acceso a granos forrajeros, cabotaje, pignoración, exportación, flete terrestre.

[28] Hernández Luis, Cargill "el maíz de sus tortillas", en La Jornada, 30 de enero, 2007.

[29] Datos de Sagarpa.

Bibliografía citada:

de Ita Ana, Schwentesiuss Ruta, ¿Cuánta liberalización aguanta la agricultura?. Impacto del TLCAN en el sector agroalimentario, Cámara de Diputados, LXII Legislatura, Comisión de Agricultura, México, 2000.

de Ita Ana, "El control transnacional del mercado de maíz en México y su responsabilidad en la contaminación transgénica del maíz nativo" en RAPAL, UACH, Memoria del Foro, México, agosto 2002.

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Díaz Bautista Alejandro, "El TLCAN y el crecimiento económico de la frontera norte de México", en Revista Comercio exterior, Vol. 12, México, diciembre 2003.

INEGI, Anuario Estadístico de los Estados Unidos Mexicanos, 2006.

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Hernández Luis, Cargill "el maíz de sus tortillas", en La Jornada, 30 de enero, 2007.

Leaders T., T. NAFTA International Agriculture and Trade, USDA, ERS, September de 1997.

Romero José y Alicia Puyana, Diez años con el TLCAN, las experiencias del sector agropecuario mexicano, El Colegio de México. pp 227.

Secofi, TLCAN, texto oficial, Capítulo VIII, México, 1994.

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Zahniser Steven, NAFTA at 13. Implementation nears completion, Economic Research Service, USDA, March 2007.


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